A cidade que não cabe no mapa
por Joao Viegas (filho)
Vila Real de Santo António foi idealizada a régua e o seu futuro exigirá aprender a desenhar para além das linhas do concelho
Vila Real de Santo António nasceu de uma ideia, o que já é raro para uma vila portuguesa. Depois de Santo António da Arenilha ter desaparecido, engolida pelo mar e pela areia, a Coroa decidiu levantar do nada uma vila nova na foz do Guadiana, aproveitando a experiência ganha na reconstrução de Lisboa, terreno plano, ruas a esquadro, módulos repetidos, cantaria talhada em Lisboa e mandada por barco. No meio ficou uma praça, no meio da praça um obelisco, e à volta os edifícios de uma cidade que ainda não tinha gente nenhuma.
Antes das casas, do comércio, dos habitantes, já havia um desenho, uma ideia.
Dois séculos e meio depois, esse desenho continua a explicar o concelho, só que por razões diferentes. São pouco mais de 61 quilómetros quadrados e três freguesias, e uma delas, Vila Nova de Cacela, fica separada das outras pelo território de Castro Marim. A cidade e Monte Gordo espremem-se numa faixa estreita entre o Atlântico e a mata. Cacela chega à Ria Formosa e guarda algumas das paisagens mais procuradas do litoral algarvio. Mar a sul, Espanha a leste, áreas protegidas de quase todos os lados e um pedaço de si próprio do outro lado de outro município.
Durante muito tempo o concelho respondeu a isto da forma mais óbvia, construiu onde ainda havia espaço e foi buscando ao turismo balnear uma fatia cada vez maior da economia. Não foi mau negócio. Em 2024 registaram-se mais de um milhão de dormidas e havia 6430 camas disponíveis, comércio, restauração e alojamento estão entre quem mais emprega, e o turismo trouxe empresas, rendimento e uma notoriedade que um concelho deste tamanho dificilmente teria conseguido por outra via.
Mostrou também os limites de uma economia agarrada ao verão. As dormidas caíram 15,3% entre 2019 e 2024, e desapareceram 845 camas do registo. O ganho médio mensal era, em 2023, de 1179 euros, contra 1460 na média nacional. Das 2829 empresas existentes em 2024, 2745 eram microempresas, e nenhuma passava de pequena. Há iniciativa, mas falta-lhe quase sempre escala, produtividade e capacidade de manter emprego qualificado o ano inteiro.
À limitação territorial junta-se uma financeira. O Programa de Ajustamento Municipal começou em 2016, com vinte anos pela frente, e ainda está em curso. As contas melhoraram, a dívida caiu de 646,9% em 2021 para 340% em 2025, e o saldo global passou de 500 mil para 7,5 milhões. Seria injusto ignorar isso, mas seria igualmente prematuro confundir isto com liberdade financeira. O município continua classificado em rutura, e qualquer proposta séria para o futuro tem de partir daí, Vila Real de Santo António não pode pagar sozinha por tudo aquilo de que gostaria de dispor.
Christophe Sohn, Julien Licheron e Evert Meijers publicaram em 2022 um estudo sobre cidades europeias junto a fronteiras que parte de uma ideia já conhecida na economia urbana, uma cidade pequena pode ganhar funções por estar perto de outra maior, como quem pede emprestada a dimensão que não tem. Só que o inverso também acontece, a cidade grande pode esvaziar a pequena de comércio, emprego e serviços. Aos autores chamaram a isso a sombra da aglomeração.
O que descobriram tem uma particularidade, quando há uma fronteira nacional a separar as cidades, essa sombra não se projeta da mesma maneira. A fronteira preserva diferenças administrativas, culturais e institucionais que protegem funções locais, mas a abertura ainda assim alarga o mercado disponível. Dá para conservar o que é seu e beneficiar do tamanho que existe do outro lado. Chamam-lhe borrowed size, algo como dimensão emprestada.
Vila Real tem Ayamonte em frente, Castro Marim à volta e Tavira a colar-se à sua freguesia ocidental. A Eurocidade do Guadiana, criada em 2013 e transformada em Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial em 2018, deu forma institucional a esta relação entre os três municípios. Somados, aproximam-se de uma escala populacional, económica e turística muito diferente da que cada um tem sozinho. Só que uma Eurocidade não passa a existir plenamente no dia em que os autarcas assinam o protocolo.
Um estudo sobre a Eurocidade Elvas-Badajoz ajuda a perceber porquê. Rui Castanho e os restantes autores identificaram catorze fatores ligados ao sucesso destas cooperações transfronteiriças: mobilidade, estratégia territorial, objetivos comuns, não duplicar infraestruturas, envolver os cidadãos, atrair jovens qualificados, compromisso político. Quando perguntaram aos habitantes de Elvas e Badajoz o que tinha mudado, a resposta foi morna, acreditavam no potencial, mas não sentiam melhorias reais no dia a dia. O acordo já existia. Os efeitos, não. A ideia existia, na vida das pessoas, quase nada.
O aviso serve quase palavra por palavra para o Guadiana. Vila Real e Ayamonte estão a poucos minutos de barco, mas isso ainda não é um mercado de trabalho comum, nem uma rede de transportes, nem uma oferta de serviços partilhada. A ponte internacional aproximou os países e afastou o trânsito dos centros urbanos, o barco mantém viva a relação histórica entre as duas margens, mas com horários limitados dificilmente organiza a rotina de quem precisa de trabalhar, estudar, ser tratado ou usar um equipamento todos os dias. Estar perto ainda não é a mesma coisa que estar integrado.
Há sinais de que isto começa a mudar. O Estudo Piloto de Ordenamento do Território da Eurocidade do Guadiana, feito no âmbito da iniciativa europeia Resilient Borders, propõe uma ligação pedonal e ciclável, um sistema integrado de transportes, uma plataforma comum de serviços, uma rede de espaços de teletrabalho, um centro sociossanitário intercomunitário e projetos de economia azul. É uma agenda mais interessante do que a habitual soma de feiras e eventos turísticos conjuntos, porque pela primeira vez trata a cooperação como forma de organizar o território, e não apenas de o promover.
Falta saber se estas propostas terão financiamento, calendário, responsáveis e indicadores públicos. As fronteiras portuguesas já acumularam projetos europeus que deixaram estudos, logótipos e fotografias de protocolos assinados, mas pouca alteração visível depois de o financiamento acabar. Foi exatamente esse intervalo, entre a expectativa criada e o resultado sentido, que o estudo de Elvas-Badajoz encontrou. A Eurocidade do Guadiana não precisa de mais uma declaração de afinidade. Precisa de escolher dois ou três problemas e resolvê-los de forma verificável.
O primeiro devia ser a mobilidade. Um transporte frequente entre os centros de Vila Real e Ayamonte, ligado a Castro Marim, Monte Gordo, Vila Nova de Cacela e às redes ferroviária e rodoviária do sotavento, deixaria a fronteira funcionar como um espaço do quotidiano, não só para turistas, mas para uma empresa que queira recrutar dos dois lados, um aluno que frequente uma atividade em Espanha, um trabalhador que viva num país e trabalhe no outro, um idoso que use um serviço partilhado sem depender do carro. A conectividade e o compromisso político foram, no estudo de Elvas-Badajoz, os fatores que melhor explicaram o sucesso. No Guadiana continuam a ser os mais fáceis de anunciar e os mais difíceis de cumprir.
O segundo é a escala dos serviços. Um município endividado, pequeno e territorialmente fragmentado não devia tentar reproduzir sozinho tudo o que precisa. Partilhar equipamentos evita duplicações, especializa respostas e alarga o número de utentes que justifica um investimento, saúde de proximidade, apoio a idosos, proteção civil, formação profissional, apoio às empresas, espaços de trabalho, programação cultural. Não é perder autonomia. É deixar de pagar três vezes por uma resposta insuficiente.
O terceiro é a economia propriamente dita. Teemu Makkonen e Adi Weidenfeld, ao comparar Copenhaga-Malmö e Helsínquia-Tallinn, chegaram à conclusão de que a cooperação mais avançada não vive só da circulação de pessoas. Vive de instituições comuns, objetivos partilhados, ligações entre empresas, conhecimento, investigação, e da capacidade de transformar semelhanças económicas em complementaridades. Foi o que aconteceu na região de Øresund, onde a proximidade de competências científicas em biotecnologia aproximou universidades e empresas dos dois lados.
Convém não exagerar a comparação. A Grande Copenhaga tem cerca de 4,5 milhões de habitantes, quatro regiões e 85 municípios, em dois dos países mais ricos da Europa. Tem ponte ferroviária e rodoviária desde 2000, um produto regional acima dos 200 mil milhões de euros e investimento pesado em investigação, em 2023 havia mais de 20 mil trabalhadores transfronteiriços registados, contra cerca de 2800 antes da ponte abrir. Helsínquia e Tallinn são capitais, têm universidades, portos grandes, indústria tecnológica e recursos que Vila Real, Ayamonte e Castro Marim simplesmente não têm. Circulam ali mais de seis milhões de passageiros por ano, e já existe bilheteira comum para os transportes locais.
Interessa por outra razão, mostra o que acontece quando uma fronteira continua a separar leis, impostos e governos, mas deixa de limitar a forma como uma região pensa os transportes, o emprego, as universidades, as empresas, os serviços. A jurisdição pára na fronteira. A ambição económica não precisa de parar no mesmo sítio.
O Guadiana não precisa de copiar a ponte de Øresund, a biotecnologia de Copenhaga-Malmö ou os centros tecnológicos de Helsínquia-Tallinn. Precisa de olhar para estes casos com curiosidade e perguntar qual seria a sua própria versão de uma região transfronteiriça a funcionar de verdade. Talvez comece por um transporte regular e bilheteira integrada, uma bolsa comum de emprego e serviços, formação profissional entre as duas margens, ligações estáveis às universidades do Algarve e de Huelva ou Sevilha, uma estratégia conjunta para atrair empresas. O que vale nestes exemplos não é o que pode ser copiado. É a prova de que a cooperação se constrói, se mede e se mantém durante décadas.
Vila Real, Ayamonte e Castro Marim deviam identificar os setores em que a soma dos três cria uma vantagem que nenhum tem sozinho. A economia do mar é candidato óbvio, portos, náutica, pesca, aquicultura, salinicultura, conservação ambiental, turismo de natureza. O desporto é outro, com equipamentos, clima e hotelaria capazes de receber estágios na época baixa. A agroalimentação, o património, os cuidados a uma população que envelhece e o trabalho remoto merecem igualmente análise. Não se trata de encher uma brochura de setores, trata-se de escolher aqueles onde caiba formação conjunta, incubação, compras públicas, redes empresariais, emprego durante os doze meses do ano.
Há aqui um paradoxo por resolver. Vila Real tem pouco espaço para nova construção, mas a população residente cresceu 8,9% entre 2021 e 2025, sobretudo por saldo migratório, ao mesmo tempo que envelheceu, já são 2,31 idosos por cada jovem. Crescimento populacional, envelhecimento, pressão turística e proteção ambiental vão disputar o mesmo território se a resposta continuar a ser urbanizar mais solo.
A alternativa é usar melhor a cidade que já existe, recuperar edifícios, devolver habitação permanente aos centros, adaptar casas a uma população mais velha, ocupar vazios urbanos, melhorar o transporte entre núcleos. É menos espetacular do que anunciar uma urbanização nova, mas serve melhor um concelho onde o solo escasseia e onde parte da paisagem é, ela própria, o património que lhe dá valor. O sapal, a mata, as dunas e a Ria Formosa protegem a costa, moderam o clima, sustentam atividade económica e distinguem o território num litoral que já construiu de mais. Não são terreno por aproveitar. São a razão de haver algo a proteger.
As condições para atrair gente nova existem. Vila Real oferece uma dimensão que permite viver a pé, clima ameno, praias, rio, património, comércio, restauração, uma paisagem protegida a começar quase à porta de casa. Faro, Huelva e Sevilha alargam o acesso a aeroportos, universidades, hospitais e serviços especializados que um concelho deste tamanho nunca conseguiria sozinho. Visto de Lisboa é periferia, visto com a Andaluzia no mapa, muito menos.
É tentador chamar a isto o êxodo das grandes cidades, mas os números pedem cautela. As áreas metropolitanas continuam a atrair população e emprego, o que mudou foi a necessidade de parte dos trabalhadores viver junto ao escritório todos os dias. No segundo trimestre de 2026, 21,3% da população empregada em Portugal trabalhava a partir de casa com recurso a tecnologias digitais, o que não serve todas as profissões, e que pode até empurrar para cima os preços da habitação onde há atração de novos residentes. Ainda assim, alargou o número de pessoas capazes de escolher uma cidade pela qualidade de vida, e não só pela distância ao escritório.
Vila Real pode disputar parte dessas escolhas, mas sol e fibra ótica não chegam. Uma família instala-se onde há habitação que consegue pagar, escola para os filhos, cuidados de saúde, transporte, espaço público, alguma confiança no futuro. Sem planeamento, quem chega pressiona casas e serviços, agrava desigualdades, transforma qualidade de vida em privilégio de quem vem de fora. Só há desenvolvimento se a vida de quem já cá está também melhorar.
Vila Real de Santo António foi fundada para controlar o comércio do Guadiana, organizar a pesca de Monte Gordo e afirmar Portugal diante de Espanha. A fronteira estava na origem da sua construção. Hoje a mesma fronteira pode servir quase o contrário. Deixar de justificar uma cidade de costas voltadas para a outra margem e passar a justificar um território pensado com ela.
Tudo isto começa, inevitavelmente, por uma ideia. Nenhuma ponte, rede de transportes ou região económica existiu antes de alguém imaginar que territórios administrados em separado podiam funcionar juntos. Mas a ideia precisa de sobreviver ao anúncio, à candidatura europeia e ao mandato de quem a apresenta. Precisa de responsáveis, prazos, financiamento, dados públicos, e de uma continuidade que a política local portuguesa raramente garante.
Vila Real gastou anos a discutir quem deixou a dívida, quem a aumentou, quem merece o mérito por a ter reduzido. A responsabilidade do passado deve ser apurada, e a recuperação financeira limita mesmo o que o município pode fazer. Mas uma explicação, ainda que verdadeira, não é um projeto de futuro. Uma geração pode ter de compreender a dívida que herdou, não devia ser condenada a herdar só isso e a discussão sobre de quem foi a culpa.
Quando a política deixa de oferecer uma direção reconhecível, o descontentamento não desaparece, fica disponível para quem souber transformá-lo numa lista de culpados. É aí que o oportunismo populista prospera, porque não precisa de resolver a falta de habitação, a fragmentação territorial ou a fragilidade económica, basta garantir que sabe quem é o responsável e prometer que tudo muda assim que ele for afastado. Quanto mais tempo os partidos gastarem a administrar ressentimentos antigos, mais espaço deixam a quem vive deles.
O futuro do concelho dificilmente virá de uma grande obra a resolver de uma vez a dívida, a sazonalidade, a falta de solo e o envelhecimento. Virá de decisões menos grandiosas e mais persistente, ligar transportes, partilhar serviços, recuperar o edificado, formar pessoas, escolher setores, medir resultados. A Eurocidade dá escala, as áreas protegidas impõem disciplina, a dívida obriga a escolher. Falta uma coisa que nenhum estudo europeu financia, a capacidade de manter uma direção depois da próxima eleição.
No século XVIII foi possível desenhar Vila Real de Santo António antes de a construir, porque o poder cabia numa folha de papel e a cidade acabava onde acabava a quadrícula. O mapa de hoje já não obedece assim. No papel, o concelho aparece dividido, cercado, pequeno. Na prática, a cidade continua pelas estradas de Castro Marim, atravessa o rio até Ayamonte, acompanha a costa até Cacela.
Talvez o futuro de Vila Real de Santo António comece quando deixarmos de o tentar fazer caber dentro da linha que o mapa desenhou. É preciso idealizar primeiro, para depois construir. Foi assim da primeira vez, e provavelmente vai ter de ser outra vez.
Fontes principais
- • Castanho, R. A., Loures, L., Cabezas, J., & Fernández-Pozo, L. (2017). Cross-Border Cooperation (CBC) in Southern Europe—An Iberian Case Study. The Eurocity Elvas-Badajoz. Sustainability, 9(3), 360.
- • Makkonen, T., & Weidenfeld, A. (2016). Knowledge-based urban development of cross-border twin cities. International Journal of Knowledge-Based Development, 7(4), 389-406.
- • Sohn, C., Licheron, J., & Meijers, E. (2022). Border cities: Out of the shadow. Papers in Regional Science, 101(2), 417-438.
- • Estudo Piloto de Ordenamento do Território da Eurocidade do Guadiana.
- • Fundo de Apoio Municipal: Vila Real de Santo António.
- • Conselho das Finanças Públicas: Evolução orçamental da Administração Local em 2025.
- • Pordata: retrato demográfico de Vila Real de Santo António.
- • Pordata: emprego e empresas em Vila Real de Santo António.
- • Pordata: turismo em Vila Real de Santo António.
- • ICNF: Reserva Natural do Sapal de Castro Marim e Vila Real de Santo António.
- • OCDE: Mobilidade e mercado de trabalho integrado na Grande Copenhaga.
- • Comissão Europeia: bilhética transfronteiriça entre Helsínquia, Tallinn e Tartu.
- • INE: Estatísticas do Emprego, 2.º trimestre de 2026.
